*knjiga Tonyja Judta: Ill Fares the Land; naslov hrvatskog prijevoda: Zlo putuje zemljom, Algoritam, 2011
Dr. Jože Mencinger (r. 1941.) vodeći je slovenski ekonomist, profesor na Pravnom fakultetu u Ljubljani i istraživač na ekonomskom institutu EIPF. Svoje analize redovito objavljuje u časopisu instituta EIPF, Gospodarska gibanja. Mencinger je član Europske akademije znanosti i umjetnosti.
Nedavno smo u Sloveniji dobili prijevod knjige Tonyja Judta, čiji je naslov jednak prvoj polovici naslova ovog priloga. U knjizi Slovenija nije ni spomenuta, a opet se čini da je pisana za nas. I našoj zemlji se loše piše, a mnogi misle da joj se piše još puno gore. Da je sve još crnje nego drugdje, uvjeravaju nas "resetarji", "ekonomisti" i ekonomisti, koji nikad ne gledaju brojke. Stvari su doista prilično promašene, ali takva je cijela Europa, pa i svijet. Kod nas je još dobro, čak i u usporedbi samo s državama EU. Imamo prilično nižu nezaposlenost od prosječne; nakon pada BDP-a u 2008. i 2009. godini Slovenija je, iako mala i time vezana na vanjsku trgovinu, bila deseta, a javni dug je skoro upola niži od prosjeka EU, čak je i ukupna neto zaduženost manja nego u svim novim i većini starih članica EU. A za povećanje konkurentne nesposobnosti, koja je kao svima poznata, nema uvjerljivog dokaza. Ali svejedno će za povratak u "normalno" stanje, u kojem će potraživanja prema inozemstvu biti jednaka obvezama, a krediti banaka depozitima, biti potrebno desetljeće strpljivog odricanja od dijela BDP-a.
"Zastarjelo" razmišljanje da se bogatstvo može stvarati samo polako, zamijenilo je "moderno" po kojem je "financijskim produbljivanjem" s traženjem "prilika" i kupnjom "visokoprofitabilnih" vrijednosnih papira u različitim fondovima u zemlji i svijetu sve moguće napraviti brzo
Slovenija krizu nije mogla izbjeći jer je industrija posve ovisna o gospodarskoj aktivnosti u EU. Ali krizu je dočekala s neravnotežama koje su jako smanjile ili čak otklonile mogućnost da ostacima gospodarske politike ublažimo njene socijalne učinke. Razlozi su poznati. Nakon ulaska u EU, a još više nakon ulaska u eurozonu, Slovenija je skrenula s puta dotadašnjeg "fiziokratskog" razvoja sa 4-postotnim gospodarskim rastom, polaganim smanjivanjem nezaposlenosti i inflacije te unutarnjom i vanjskom ravnotežom. "Zastarjelo" razmišljanje da se bogatstvo može stvarati samo polako, zamijenilo je "moderno" po kojem je "financijskim produbljivanjem" s traženjem "prilika" i kupnjom "visokoprofitabilnih" vrijednosnih papira u različitim fondovima u zemlji i svijetu sve moguće napraviti brzo. Svi, mali investitori, "građevinari", tajkuni i bankari, počeli su slijepo vjerovati u trajni, barem 20- do 30-postotni rast bogatstva. Najprije je išlo kao po loju. Gospodarski rast je ojačao (istina, prije svega zbog napuhavanja balona u građevini i financijskim uslugama), broj onih koji traže posao smanjio se za trećinu, zbog brzog rasta BDP-a smanjio se javnofinancijski deficit, udio javnog sektora i javni dug. Vrijednost sredstava na burzi u tri godine se utrostručio. Obični oblici štednje u bankama, u kojima svi mi koji tako štedimo malo gubimo, nadomjestile su investicijske špekulacije u "visokoprofitabilnim" domaćim i stranim investicijskim ili mirovinskim fondovima, a menadžerska preuzimanja poduzeća su cvala. Sve to moglo se raditi samo pomoću kredita. A budući da su depoziti u bankama rasli puno sporije, dovoljno brz rast kredita potrebnih za financiranje proizvodnje, širenje društava preuzimanjem drugih društava, menadžerska preuzimanja i "štednju" u vrijednosnim papirima omogućivalo je samo zaduživanje banaka u inozemstvu. Od nula eura neto inozemnog duga krajem 2005., u tri godine smo došli do 10 milijardi eura.
A onda je došla kriza, rast kredita se zaustavio, kreditna ovisnost pretvorila se u kreditni "grč". Privlačna protutajkunska demagogija još je dodatno smanjila mogućnosti za razumno postupno smanjivanje kreditne ovisnosti; banke su smislena reprogramiranja kredita zamijenile zapljenama založenih dionica. Time se dio već "privatizirane" imovine vratio u državno vlasništvo; sad bi ga prodajama ponovno privatizirali. Hoće li je biti moguće prodati, i ako da, kome i po kojoj cijeni? To će biti više rasprodaja nego prodaja. Na to upućuju također podaci o kretanju stranih neposrednih investicija u "novim" članicama EU. Već prije krize je odljev profita u državama koje su najprije imale najviše inozemnih investicija postao najvažniji udio deficita na njihovim tekućim računima. Ali do krize su odljev profita i priljev neposrednih investicija približno izravnani, iako je odljev već 2005. nadmašio priljev, a 2009., 2010. i ove godine investicije su se skoro zaustavile i odljev profita je trostruko nadmašio priljev investicija.
Krizna javnofinancijska kretanja u Sloveniji nisu nikakva posebnost, veliko povećanje proračunskog deficita i javnog duga neizbježna je posljedica smanjenja gospodarske aktivnosti. Je li spretnija vlada mogla napraviti više? Vjerojatno, ali bi već na početku 2009. godine morala slijediti savjete koji su se tada vjerojatno činili previše revolucionarni. Umjesto protutajkunske retorike trebalo je uvesti skrbništvo nad financijskim holdinzima, prisilnom dokapitalizacijom izgurati nekoliko privatnih vlasnika, trebalo je početi otpravljati unakrsna i lančana vlasništva koja skrivaju pravog vlasnika i zapitati čemu služi poduzeće u Panami ili na Djevičanskim otocima. Unatoč ograničenoj učinkovitosti keynesijanske politike u malom gospodarstvu, trebalo je potaknuti raspršene investicije po općinama.
Svi, mali investitori, "građevinari", tajkuni i bankari, počeli su slijepo vjerovati u trajni, barem 20- do 30-postotni rast bogatstva
Kako bilo: prije svega zbog nespretnosti, vlada je izgubila vlast. Istina, nije je puno ni imala, a i ono što je imala nije znala dobro upotrijebiti. Vlade uopće, bilo kod nas ili u svijetu, mogu napraviti puno manje od onoga što same misle da mogu i još puno manje od onoga što građani misle da moraju. Također, same si pripisuju previše zasluga za dobre stvari koje su se dogodile u vrijeme njihova "vladanja", a ljudi im pripisuju previše krivice za loše stvari koje su se isto tako dogodile u vrijeme njihova "vladanja". U oba slučaja najčešće neovisno od njihova djelovanja.
Hoće li nakon 4. prosinca sve biti drukčije? Vjerojatno ne. Programi stranaka su više ili manje slični; obično je riječ o hrpi obećanja koja nije moguće ispuniti, odnosno tek malo ovise o onome što će stranke koje izbori dovedu na vlast tamo raditi. Svi po redu obećavaju gospodarski rast, smanjenje nezaposlenosti, niže poreze, rezanje javnih troškova, vitku državu, veću socijalnu sigurnost i slične lijepe stvari te prilično nejasne strukturne reforme zbog kojih će teći med i mlijeko. Ali nije riječ samo o praznim obećanjima, ona su razumljiva; obećanja o znoju, suzama i krvi ne donose glasove. Ono što brine je to što programi često ne rade razliku između mjera i ciljeva te što su ciljevi najčešće konfliktni: niži porezi trebali bi automatski povećati porezne prihode, niži troškovi rada i lakše otpuštanje zaposlenih trebalo bi smanjiti nezaposlenost i povećati socijalnu sigurnost, smanjenje javnog sektora trebalo bi automatski povećati konkurentnost privatnog, otpušteni u javnom sektoru trebali bi dobiti posao u privatnom. Neobični gospodarski mehanizmi trebali bi naravno djelovati prema njihovom programu, a ne prema sličnom programu suprotne stranke, "lijeve" ili "desne". Autori programa najčešće ne znaju zašto bi politika X vodila k rezultatu A, a politika Y k rezultatu B, a kamoli da broj instrumenata mora biti barem jednak ili veći od broja ciljeva. Još je teže s obećanim strukturnim reformama: reformatori znaju da su nužne za izlazak iz krize, a ne znaju baš dobro zašto su nužne, a još manje kakvi će biti njihovi rezultati. Nejasnost je tu razumljiva jer u izborni program ne spadaju tvrdnje da reforme zdravstva, socijale i tržišta rada donose manja prava od onih koja imamo sada.
U Sloveniji je nemoć vlade vjerojatno prilično veća nego drugdje. Najprije, zato što djelovanje vlade ograničava članstvo u EU i EMU. Vjerojatno ćemo se konačno morati pomiriti s već puno puta rečenim, da smo izgubili sve tradicionalne ekonomske atribute državnosti - odlučivanje o novcu, porezima, tokovima robe i kapitala te o pravilima igre. To ne znači da je to loše, već samo to da je Slovenija samo pokrajina u EU i da glas našeg ministra u Briselu ili guvernera BS u Frankfurtu nema istu snagu kao glas njemačkog ministra ili njemačkog guvernera. Pritom baš ništa ne pomaže to što u europskom parlamentu možemo govoriti slovenski, što se na slovenski prevode svi papiri koje stvore u europskoj komisiji ili što u formalnom sistemu odlučivanja koriste kombinacije pravila "jedan čovjek, jedan glas" ili "jedna članica, jedan glas". A istina je također da su slovenski političari unaprijed suglasni sa svime što kažu veliki ili čak sa svime što bi oni mogli reći. Iako se onda pritužuju zbog toga što EU ne nagrađuje poniznu privrženost bar jednom diplomatskom službom. I što je vjerojatno važnije, iako su dosadašnje lisabonske strategije EU i stvaranje "društva znanja" Europu dovele do ovoga gdje jest; a sadašnje "spašavanje" moglo bi je brzo odvesti u propast.
Od nula eura neto inozemnog duga krajem 2005., u tri godine smo došli do 10 milijardi eura. A onda je došla kriza
Čak i ako ostavimo ta ograničenja sa strane i čak i kad bi vlada bila spretnija od dosadašnje, ne može napraviti baš puno. U tome je sprječava sistem odlučivanja koji vladi uopće ne omogućuje vladanje. Zašto je tako? Priča seže u vrijeme nastajanja Slovenije i njenog ustava, kad su se oblikovale ovlasti pojedinih državnih institucija. Vjerojatno nema ništa novoga u tvrdnji da je položaj predsjednika republike bio, koliko je bilo moguće, ograničen na protokolarnu razinu iz posve jednostavnog razloga, jer je predsjednik bio Kučan, a ne netko drugi. Što je bilo uzrok za ograničavanja vlade, teže je reći; čini se da tu nije bilo nikakve namjere, odnosno da je tu riječ više o inerciji, nego o bilo čemu drugome. Vlada je prije 1991. godine bila, naime, izvršno vijeće koje je izvršavalo naredbe skupštine, a njih je više ili manje određivala partija. Kako god, još od 1991. godine nemamo pravog razgraničenja između gospodarskog sistema i gospodarske politike. A razgraničenje je barem teoretski posve jasno: parlament zakonima odlučuje o gospodarskom sistemu, a vlada odlukama i uredbama o gospodarskoj politici. Također i to što spada u sistem, a što u politiku teoretski nije sporno. Pogledajmo jedini od ekonomskih atributa državnosti u kojem je Sloveniji dosad ostalo nešto ovlasti, fiskalnu politiku i unutar toga poreze.
U zakone spadaju na primjer odredbe o tome da u poreznom sistemu koristimo porez na dodanu vrijednost s dvije stope, trošarinu za neke proizvode, progresivne stope poreza na dohodak i cedularno oporezivanje dohodaka od kapitala. Određivanje stupnjeva tih poreza spada u uredbe ili odluke, o tome bi morala odlučivati vlada i mijenjati ih ovisno o trenutnim gospodarskim prilikama. Sada se gospodarska politika vlade svela na 14-dnevno mijenjanje stope trošarina za naftne derivate, a i tu su donje granice određene pravilima iz Brisela, i na pripremanje zakona s kojima se na Državni zbor prenose ekonomskopolitičke odluke. One bi se morale odmah prilagođavati prilikama koje se stalno i brzo mijenjaju; a za odluke u Državnom zboru potrebno je vrijeme i mnoge su već zbog kašnjenja nepravilne. A još više ih je nepravilno jer se mjere na putu od vlade do objave zakona znatno izmijene. I uz to, tko je zapravo odgovoran, kad se glasa pritiskom na tipku ili dizanjem ruke; ruka nekog zastupnika okrenula je odluku u prihvaćanje ili odbijanje prijedloga.
Gospodarskopolitičke odluke zapravo donosi Državni zbor, u kojem se sve politizira, što je normalno, jer je Državni zbor najviše politička institucija u državi. S politikom kao takvom je također sve u redu, njen zadatak je da skrbi da koristi pojedinaca ne štete koristima zajednice te da štiti slabe od moćnih. Sada tako omiljeno izbacivanje politike iz gospodarstva je zato sudbonosnije od izbacivanja gospodarstva iz politike; pod gospodarstvom naime nitko ne podrazumijeva posloprimce odnosno "radnu snagu", već samo "poslodavce" odnosno vlasnike kapitala. Mogli bismo reći da je samo jedna stvar gora od previše države, a to je premalo države; u državama gdje države nema puno je više nasilja i nepravde nego pod najautoritarnijim vladavinama.
Vlade uopće, bilo kod nas ili u svijetu, mogu napraviti puno manje od onoga što same misle da mogu i još puno manje od onoga što građani misle da moraju
Vratimo se slovenskoj politici. Odluke koje donosi Državni zbor nemaju baš puno veze s dobrobiti građana Slovenije i zaštitom slabih od moćnih, odlučivanje je više podređeno promišljanju o koristima stranaka. Da bismo se uvjerili da je tome tako dovoljno je posjetiti sjednicu nekog odbora Državnog zbora; sudbina skoro svakog prijedloga, pa i ako govori o nekoj samorazumljivoj ili tehničkoj stvari koja s politikom nema baš puno ili uopće nema veze, ovisi o stvarnim ili čak samo izmišljenim koristima stranaka. Ako prijedlog dođe s krive, manjinske strane, bit će odbijen, što znači da ćemo ostati bez možda nužne reakcije na događanja mjerom o kojoj bi morao odlučivati ministar ili čak neki državni službenik. Ako već u parlamentu nije moguće sve blokirati, ostaje referendum na kojem je uz dovoljno demagogije moguće postići odbijanje čak i tako razumne stvari kakva je bila mirovinska reforma. Povremeno u događanja posegnu još i različiti regulatori koji u pravno-računovodstvenom bijesu vide samo puno stabala, ali ne i šumu.
Reformatori znaju da su strukturne reforme nužne za izlazak iz krize, a ne znaju baš dobro zašto su nužne, a još manje kakvi će biti njihovi rezultati
Među najprivlačnija predizborna obećanja spada smanjenje poreznih opterećenja i javnog sektora. Ali zašto bi progresivno oporezivanje, koje omogućuje kolektivno vlasništvo javnih dobara, bio neprihvatljiv oblik ograničavanja osobne slobode, kako bi rekli liberali? O čemu je uopće riječ kod doprinosa za mirovinsko osiguranje, koji su navodno previsoki? O ničem drugom nego o uvođenju dužnosti djece da se brinu za onemoćale roditelje. Prije su za to, dobro ili loše, sjetite se samo Mačkovih očetov (crtica Janeza Kersnika Mačkova očeta/Dva Mačkova oca, prim. prev.), brinule obitelji, a u suvremenom svijetu je brigu za primjeren život starijih preuzela država. Nije drukčije ni s vrtićima, školama i bolnicama; dio skrbi za djecu i bolesne s obitelji se prenio na državu. Rad s doprinosima i porezima stvarno postaje skuplji, ali već jednostavna računica s odnosom između broja onih koji o tome ovise (stariji, djeca i bolesnici) i broja onih koji plaćaju doprinose i poreze, brzo bi pokazala da je odnos između bruto i neto plaće određen odnosom između svih stanovnika i stanovnika koji za svoj rad dobivaju plaću i plaćaju poreze. To što ne razlikujemo gospodarski sistem i gospodarsku politiku bitno utječe i na zakonodavstvo. Odluke koje bi morao donijeti pojedini ministar ili službenik nekog ministarstva, prenose se u zakone. Tek što je zakon donesen, treba ga mijenjati, sve skupa ubrzo postane posve nepregledno, nerazumljivo i nekonzistentno. Navest ću tekst inače već neko vrijeme važećeg, a u zadnjem desetljeću možda najštetnijeg Zakona o izmjeni i dopuni zakona o sistemu plaća u javnoj upravi, koji je donesen 10. lipnja 2008. Zakon je trebao ukloniti disproporcionalnost između plaća u javnom sektoru. Uklanjanje disproporcionalnosti vjerojatno znači da znamo pravi odnos; je li to 1 profesor = 0,64 zastupnika = 0,85 sudaca = 1,65 vojnik ili nešto potpuno drugo? Zakon je državne službenike, liječnike, suce, vojnike i profesore razvrstao u nekakvu matricu s 1885 polja (29 platnih podgrupa puta 65 platnih razreda). U njoj su zbog njene dijagonalnosti upotrijebljeno "samo" 1024 polja u koja su razvrstali plaće. Manji problem tog zakona je trošak koji je nastao u pregovorima o prihvaćanju i koji je iznosio 400 milijuna eura, a veći problem je da smo dobili sistem koji će neprestano potresati promjene u pojedinim dijelovima. Iskorištena 1024 polja matrice nije bilo dovoljno za "pravedno" razvrstavanje, pa ih je stalno trebalo popravljati. Tako smo na primjer dobili 7. stavak 21. članka koji glasi:
"Ukoliko je usporedivi iznos plaće ustavnog suca, suca, državnog tužitelja ili državnog pravobranitelja izračunat u skladu s petim stavkom ovog članka viši od usporedivog iznosa plaće, izračunatog u skladu sa šestim stavkom ovog članka, iznosu plaće iz šestog stavka ovog članka dodaje se razlika do iznosa plaće iz petog stavka ovog članka. Ukoliko je usporedivi iznos plaće drugog funkcionara izračunat u skladu s petim stavkom ovog članka, smanjen za 5 posto, viši od usporedivog iznosa plaće, izračunatog u skladu s prijašnjim stavkom, iznosu plaće iz prijašnjeg stavka dodaje se razlika od iznosa plaće iz petog stavka ovog člana, umanjenog za 5 posto."
Istina, netko će reći da sam 7. stavak izvukao iz konteksta i da bi bilo u redu da sam napisao i tekst 5. i 6. stavka 21. članka. Ali i da sam to napravio, sve skupa ne bi bilo razumljivije. Uvodi li stvarno 21. članak, pa i cijeli zakon, načelo "jednakosti plaća među platnim grupama" i je li riječ o kretanju ka uravnoteženoj ili dalje od uravnotežene plaće, jednako bi teško bilo presuditi. ... Je li takav zakon vrijedan poštovanja? Sigurno se opet često suočavamo s dilemama poznatim iz doba prije tranzicije, odnosno iz vremena "dogovornog socijalizma" sa znamenitim Zakonom o udruženom radu, društvenim dogovorima i samoupravnim sporazumima, kad je sistem djelovao samo zato što nije djelovao.
Iako sam već 45 godina javni službenik i još uvijek se bavim ekonomijom, nikad mi nije bilo jasno kako mjeriti produktivnost službenika
Ali to nije jedini takav zakon. Takva je većina zakona i možda ih, a vjerojatnije ne, razumije nekoliko pravnika koji su ih pisali i koji od stabala ne vide šumu, nekoliko zastupnika koji su zakone izglasali a da ih nisu razumjeli ili državnih savjetnika koji su im prijedloge za veto donijeli na klupu i uopće ih nisu pročitali. U Službenom listu 2. studenoga bilo je na primjer odjednom objavljeno čak 14 zakona, odnosno izmjena zakona. Iako sam već 45 godina javni službenik i još uvijek se bavim ekonomijom, nikad mi nije bilo jasno kako mjeriti produktivnost službenika. Po količini papira koji proizvedu, broju znakova u tekstu, broju elektronskih pošiljki ili po izvođenju zakona koje neumorno proizvode u parlamentu? Sudeći po zakonodavnoj aktivnosti parlamenta, to je bez sumnje najproduktivniji dio javnog sektora: na kraju godine se također hvale brojem donesenih zakona te brojem redovnih i izvanrednih sjednica. Njihovo djelo je, iskreno to mislim, naporno, pitanje je samo je li i korisno. Zato me brine upravo njihova produktivnost. Na pitanja predlagateljima zašto uopće trebamo izmjenu nekog zakona ili novi zakon, obično dobijem odgovor da je riječ samo o izmjeni koja ništa neće promijeniti ili za promjenu potrebnu zbog usklađivanja zakona s direktivama EU. Oboje je besmisleno. Zakone zbog "ljepote" ne treba mijenjati, već i bez toga su dovoljno "ružni", a usklađivanja koja ne možemo izbjeći jer smo u EU, mogli bi obaviti "suvišni" državni službenici jer glasati o nečemu na što ne možeš utjecati nema neko značenje. Kad ne bi sve više komplicirali živote i osnivali nove institucije i time zapošljavali i nove službenike koji jedni drugima stvaraju posao, nova vlada bi svoj posao stvarno lako obavljala s vitkom državom ili s polovicom službenika odnosno ministarstava. Jedini problem koji bi imali bio bi što s drugom polovicom; u privatnom sektoru nema dovoljno posla ni za one koji su tamo. Uzimaju im ga tehnološki napredak i "kinezi". A to nije samo problem Slovenije, to je problem Europe i razvijenog svijeta uopće; sadašnja kriza samo ga je razotkrila, a "rješavanje" krize samo će ga povećati. A možda će kriza stvarno završiti kad se na nju naviknemo.
