Zakon o zaštiti "izdajica"

U Hrvatskoj ovih dana započinju pripreme za donošenje Zakona o zaštiti zviždača. Akcijskim planom za provođenje Strategije suzbijanja korupcije za razdoblje 2015. do 2020. godine  predviđeno je da takav zakonski akt bude donesen u trećem kvartalu 2018. godine, a Vlada upravo formira radnu grupu koja bi trebala kreirati njegov nacrt. U nadležnom Ministarstvu pravosuđa pokušali smo dobiti odgovor na pitanje o tajmingu priprema za donošenje zakona i njegovim polazišnim osnovama, ali ondje očito smatraju da na ovakva novinarska pitanja nije potrebno odgovoriti.

U samoj Strategiji suzbijanja korupcije zviždačima je priznata velika uloga u otkrivanju korupcijskih kaznenih djela i doprinos jačanju transparentnosti i političke odgovornosti. Strategija zato iskazuje "nužnost" da im se osigura efikasna pravna zaštita, pa su jačanje sustava prijave koruptivnog ponašanja i uređenje zakonskog okvira za zaštitu zviždača navedeni kao jedna od mjera za jačanje transparentnosti u području pravosuđa.

Aktualan slučaj: Bruno Mirtl

"Zviždačima" se u Strategiji nazivaju osobe koje prijavljuju ili omogućavaju objavu informacije o povredi javnog interesa, odnosno o opasnosti da Pojedini zakoni, poput Zakona o radu i Kaznenog zakona, svojom intencijom štite zviždače u vladinim tijelima ili u korporacijama od odmazde, ali njihovo je djelovanje ograničeno i nemaju značajniju primjenu na aktualne slučajeve. Politička volja za unapređenje prava zviždača i njihovu zaštitu dosad je bila nedovoljnadođe do takve povrede, koja je povezana s njihovim poslom, neovisno o tome radi li se o javnom ili privatnom sektoru. Najnoviji takav primjer je Bruno Mirtl, nekadašnji član Liberalne stranke koji je ovoga vikenda izjavio da je prije više od deset godina od Ivice Todorića, hrvatskog tajkuna br. 1, na ruke primio 50 000 kuna za stranačke potrebe. Dan nakon njegova javnog iskaza započela je dugo pripremana policijska akcija hapšenja glavnih Agrokorovih menadžera, dok se on sam zajedno sa svojim sinovima pravovremeno sklonio u London. Agrokoru je prethodno ustanovljen knjigovodstveno zamaskirani minus od više milijardi eura, a desetljećima je imao privilegiran položaj od strane svih vlada. Mirtl opravdano ističe da je njegova stranka bila malena i slaboga utjecaja, no da je izvjesno kako su one najveće – HDZ i SDP – iz istoga izvora primale na ruke neusporedivo veće iznose. Njegovo svjedočenje ima potencijal za izazivanje efekta šumskog požara na političkoj sceni, ali zasad se čini da ga se združenim snagama političke antielite i korporativnih medija nastoji zataškati – isto kao što se prijašnjih desetljeća izbjegavalo pitanje porijekla Todorićeva bogatstva.

Politička zlovolja

U studenom će biti objavljen izvještaj Koalicije za zaštitu zviždača Jugoistočne Europe pod nazivom Protecting Whistblowers in Southeast Europe: A Review of Politics, Cases and Initiatives. U poglavlju posvećenom Hrvatskoj kaže se da su ovdašnje javne politike za zaštitu zviždača, institucije, praksa i kanali za razotkrivanje slučajeva korupcije "značajno nerazvijeni", a politička rasprava o jačanju prava zviždača da je još "na početku". "Pojedini zakoni, poput Zakona o radu i Kaznenog zakona, svojom intencijom štite zviždače u vladinim tijelima ili u korporacijama od odmazde, ali njihovo je djelovanje ograničeno i nemaju značajniju primjenu na aktualne slučajeve. Politička volja za unapređenje prava zviždača i njihovu zaštitu dosad je bila nedovoljna", stoji u izvještaju.

"Cijeli je sustav korumpiran"

Ministarstvo pravosuđa RH je još 2013. godine provelo anonimno istraživanje o percepciji efikasnosti zaštite zviždača od strane službenika toga ministarstva. Od 78 ispitanika, čak 20 ih je odgovorilo da su se u svome poslu susreli s pojavama korupcije (nažalost, izostalo je pitanje ovima koji su naišli na korupciju, jesu li je prijavili). Međutim 31 od njih 78 je dao na znanje da ne bi prijavio korupciju kad bi znao za nju, a 55 ispitanih je smatralo da bi zbog prijave korupcije imali štetne posljedice. Od 78 službenika Ministarstva pravosuđa njih 21 izjasnilo se da je cijeli sustav korumpiran, pa da nema smisla ništa niti poduzimati. Na pitanje smatraju li da su "zviždači" u hrvatskom pravnom sustavu na adekvatan način zaštićeni, 71 službenik zaokružio je odgovor "ne". Od 78 službenika Ministarstva pravosuđa njih 21 izjasnilo se da je cijeli sustav korumpiran, pa da nema smisla ništa niti poduzimati. Na pitanje smatraju li da su "zviždači" u hrvatskom pravnom sustavu na adekvatan način zaštićeni, 71 službenik zaokružio je odgovor "ne"

"Slijedom svega navedenog, Samostalni sektor za suzbijanje korupcije će pronaći najpogodniju mogućnost da službenici u Ministarstvu pravosuđa prijavljuju svoja saznanja uz zaštitu njihove anonimnosti kako bi im se omogućilo da dojavljuju o koruptivnim aktivnostima za koje doznaju. Ukoliko se pokaže korisnim, taj novi model će biti predložen i drugim državnim tijelima", lakonski je rečeno u zaključku istraživanja. Nije poznato da li je pronađena "najpogodnija mogućnost" zaštite, i je li se pokazala kao upotrebljiv "model" za druga državna tijela.

Ministarstvo pravosuđa na svojim službenim stranicama ima i upute za one koji bi željeli prijaviti slučaj korupcije. Predlaže se prijava policiji, DORH-u i USKOK-u, uz napomenu da prijava može biti i anonimna. Iskustvo jedne osobe koja je prije nekoliko godina prijavila DORH-u indicije o korupciji u vladi Zorana Milanovića nije bilo blistavo: "Godinu dana kasnije dobio sam obavijest da su odbacili prijavu. Iz sadržaja dopisa shvatio sam da su predistražne radnje proveli posve formalistički, a nisu ni provjerili informacije koje sam im dao."

Zakon izgubljen u ladicama

Jedna verzija Zakona o zaštiti zviždača bila je ponuđena javnosti još 2013. godine. Autor je bio dr. Dražen Gorjanski, liječnik koji se godinama bavi problematikom korupcije u zdravstvu, a iza njegova je zakonskog prijedloga stalo nekoliko civilno-društvenih organizacija uključujući i Kuću ljudskih prava.

Njegov prijedlog nastojao je regulirati zaštitu i status osoba koje odaju korupciju, način prijavljivanja nepravilnosti, obaveze zaprimatelja prijave, zaštitu od nasilne hospitalizacije. Predviđao je i utvrđivanje prava prijavitelja na zdravstveno osiguranje, mirovinska prava izjednačena s pravima ratnih veterana, 10-postotnu nagradu od otuđenog iznosa u slučajevima korupcije, prednost prijavitelja pri ponovnom zapošljavanju, zbrinjavanje obitelji u slučaju invalidnosti ili smrti, rehabilitaciju prijavitelja. Predviđao je i konstituiranje institucije pravobranitelja za zviždače. Godinu kasnije Laburistička stranka je taj prijedlog u nešto reduciranoj verziji ponudila Saboru, ali nije imala snage niti vremena (a možda niti iskrene volje) da ga nametne tadašnjoj socijaldemokratskoj većini, pa se on tijekom vremena zagubio u parlamentarnim ladicama.

Vuk sit, ovce omamljene

Pristupe li zaista kreiranju Zakona o zaštiti zviždača, Andrej Plenković i njegova vlada naći će se pred zadatkom od one vrste kakva inače sačinjava rutinu njihova političkog djelovanja: pronaći farsično rješenje koje bi pomoglo da vukovi (vlasnici korporacija, menadžeri, nosioci visokih političkih funkcija) i dalje budu siti, a ovce, ako već ne na broju, da barem ostanu anestezirane. Iz perspektive neprekidnog reduciranja radničkih prava i ugrožavanja javnog dobra u ime "stvaranja poduzetničke klime", što u Hrvatskoj predstavlja kontinuitet i socijaldemokratskih i desničarskih vlada, kao i sustavnog podvrgavanja nezavisnih institucija političkoj volji vladajuće stranke, što je prije svega HDZ-ov specijalitet, donošenje dobrog i funkcionalnog zakona o zaštiti ljudi koji odaju tajne veze između vukova na štetu javnog interesa,bilo bi naivno očekivati.

"Unatoč postojećim zakonskim rješenjima, zabilježeni slučajevi pokazali su da su 'zviždači' i dalje suočeni s problemom vraćanja u redovni radni odnos te da je potrebno /…/ podizanje razine transparentnosti, etike i integriteta u cjelokupnom društvu", priznaje se u Strategiji suzbijanja korupcije za razdoblje 2015. do  2020. "Osim zviždača, potrebno je dodatno zaštiti novinare (pogotovo one koji se bave istraživačkim novinarstvom) te borce za ljudska prava (ako ih se progoni zbog njihova javnog djelovanja)." Promatramo li ove rečenice kroz prizmu političkih zbivanja u Hrvatskoj unazad godinu-dvije – od brojnih pritisaka na novinare do ograničavanja rada i sotonizacije aktivista za ljudska prava - one mogu izazvati samo gorak osmjeh.

 Zviždači su trajno stigmatizirani

Kristina Stevančević,  direktorica Koalicije za zaštitu zviždača Jugoistočne Europe zadužena za aktivizam i širenje dosega (outreach): 

Kada je u pitanju (ne)zaštićenost potencijalnih i postojećih zviždača u Hrvatskoj, situacija se ne razlikuje drastično od drugih država u regionu. Zviždači i oni koji razmišljaju o koraku u tom pravcu u našem regionu generalno su nedovoljno zastupljeni, zaštićeni i često su izloženi velikim pritiscima ne samo nakon otkrivanja nekog slučaja, već i godinama kasnije. Jaka stigma koja postoji podrazumeva marginalizaciju individue ne samo od strane poslodavca koji se pritom ponaša (a često i biva tretiran) kao oštećena strana, već i od strane okoline, porodice itd. Dalja regulacija sistema pomoći i zaštite zviždačima biće korisna za rešavanje ovog problema, međutim u Hrvatskoj i regionu slučaj je trenutno takav da mnogo više nego u drugim demokratskim državama zviždače susreću veliki pritisci u vidu osude okoline, kasnija otežana mogućnost zapošljavanja u drugim firmama i slično. Praktično je nemoguće povratiti posao čak i u slučajevima kada sud stane na stranu zviždača - njihov povratak na poziciju gde su pre toga otkrili neregularnosti otežan je do te mere da je praktično nemoguć.

 Zahtijevat ćemo najviše standarde

Savjet za razvoj civilnog društva predložio je Vladi Ivana Novosela, aktivista Kuće ljudskih prava, za člana radne grupe za izradu Zakona o zaštiti zviždača.

Kakva bi trebala biti osnovna polazišta za jedan dobar zakon o zaštiti zviždača?

Novi zakon bi trebao biti temeljen na najvišim standardima zaštite ljudskih prava "zviždača". To znači da bi se trebao u najvećoj mjeri osloniti na standarde Vijeća Europe i Ujedinjenih naroda koji su sadržani Preporuci Odbora ministara Vijeća Europe CM/Rec(2014)7 i preporukama Posebnog izvjestitelja UN-a za promociju i zaštitu prava na slobodu mišljenja i izražavanja. Pri izradi konkretnih rješenja, poput definiranja i uspostave instituta zaštite zviždača, trebalo bi uzeti u obzir iskustva zemalja koje imaju zakone o zaštiti "zviždača”. Tu nam prije svega za analizu mogu poslužiti Bosna i Hercegovina i Makedonija, koje su relativno nedavno usvojile slične zakone, ali i zemlje poput Francuske i Njemačke koje već dulje vremena u pojedinim sektorima imaju definirane sustave zaštite "zviždača”.

Smatrate li da je politička elita spremna za donošenje kvalitetnog zakona? Vidimo da je trajno fokusirana na "stvaranje poduzetničke atmosfere", a zviždači su prijetnja onome što se kod nas uobičajeno smatra poduzetništvom.

Uzimajući u obzir da ova inicijativa dolazi od izvršne vlasti mislim da možemo očekivati da Hrvatska dobije zakon, međutim postavlja se pitanje koliko će on biti kvalitetan. Ukoliko se u njegovoj izradi bude vodilo standardima postavljenim u gore spomenutim dokumentima, smatram da je vjerojatnost da dobijemo dobar zakon vrlo izgledna. Međutim, bez obzira na kvalitetu potencijalnog normativnog rješenja, pravi test "kvalitete” sistema zaštite tek će se vidjeti u fazi implementacije, odnosno političkoj volji da ono zaživi u praksi. Zaštita "zviždača”, odnosno osoba koji prijavljuju nepravilnosti, apsolutno je kompatibilno s poticanjem kvalitetne poduzetničke klime.

Ističete da je "zviždanje" daleko širi pojam od prijavljivanja korupcijskih delikata. Dopire li ono i do upozoravanja na kršenja ljudskih prava? Jedna od najtragičnijih sudbina bila je ona Milana Levara, časnika HV-a koji je 2000. godine ubijen nakon svjedočenja o likvidiranju srpskih građana Gospića u toku rata, a taj atentat nikada nije imalo sudski epilog. Jesu li ljudi poput Levara također zviždači?

Svakako uključuje i njih. Općenito, "zviždanje" je definirano kao svako prijavljivanje nepravilnosti, koje uključuju kršenje zakona i posebice ljudskih prava, a koja predstavljaju prijetnju ili nanose štetu javnom interesu do kojih je osoba došla radeći za privatnog ili javnog poslodavca. Milan Levar je bio "zviždač" i država ga je trebala svim silama zaštiti kao zaštićenog svjedoka. 

Paradigmatski slučajevi

Prvi slučaj: Ankica Lepej

U Hrvatskoj se pojam zviždača uobičajeno povezuje s dvjema ženama koje su svoje bitne zviždačke poduhvate odradile prije gotovo dva desetljeća. Jedna je Ankica Lepej, bankovna službenica koja je 1997. godine odala zatajeni iznos od 200 tisuća njemačkih maraka na računima supruge tadašnjeg predsjednika Republike Franje Tuđmana. Reakcija sistema sastojala se u otvorenoj prijetnji svima kojima ubuduće padne na pamet takvo što: Lepej je istog časa otpuštena s posla u Zagrebačkoj banci i više nikad nije našla drugi posao. Neko vrijeme ju je politička opozicija vukla po svojim političkim mitinzima kao krunski dokaz svoje riješenosti za suzbijanje korupcije i brige za "malog čovjeka". Potom je statirala u Vijeću za socijalnu pravdu socijaldemokratskog predsjednika Republike Ive Josipovića, u čijem je mandatu stanje socijalne pravde uglavnom nazadovalo. Na kraju je ozbiljno oboljela, što nije teško dovesti u vezu sa strahovitim pritiscima i bijedom u koju ju je dovelo njezino "istrčavanje". Zadovoljština joj može biti što se, kao jedina hrvatska predstavnica, nalazi na "listi slavnih" odavatelja informacija koje ukazuju na zloupotrebe vlasti, Koalicije za zaštitu zviždača Jugoistočne Europe.

Drugi slučaj: Vesna Balenović

Drugi paradigmatski slučaj zove se Vesna Balenović. Ova službenica tadašnje nacionalne naftne korporacije INA optužila je nekolicinu čelnika te kompanije za kriminal; izgubila je posao istoga trenutka i uvučena je u sudske sporove sa socijaldemokratskim ministrom Slavkom Linićem i predsjednikom Inine uprave Tomislavom Dragičevićem. U jednom trenutku kasniji Inin predsjednik Davor Štern najavio je mogućnost njezina vraćanja na posao u svojstvu povjerenice za borbu protiv korupcije. Na posao ipak nije vraćena, ali je u javnosti prisutna kao dugogodišnja predsjednica udruge Zviždač koju je sama osnovala, a kojoj je pak INA za vrijeme Šternovog vodstva pod neobičnim okolnostima poklonila pola milijuna kuna.

INA već odavno nije nacionalna kompanija, jer je većim dijelom prodana mađarskoj korporaciji MOL. Ta kupoprodaja vuče za sobom grandiozne korupcijske repove koji opterećuju bilateralne odnose Hrvatske i Mađarske. Opterećuje također i unutrašnju hrvatsku politiku, kao i domaće pravosuđe koje je otpočetka dizajnirano za političke potrebe HDZ-a i nema kapaciteta za takve zalogaje: protiv Ive Sanadera, premijera i predsjednika HDZ-a otvorena je 2011. godine istraga zbog sumnje da je primio 10 milijuna eura mita od predsjednika MOL-ove uprave Zsolta Hernadija, kojemu je zauzvrat omogućio preuzimanje upravljačkih prava u Ini. Sudski postupak protiv Sanadera ni do danas nije pravomoćno okončan. 

Za razliku od Lepej koja je pravdu tražila na liberalnoj ljevici, Balenović ju je tražila na vrućoj desnici. Ubrzo nakon stupanja na dužnost, ultrakonzervativna predsjednica Republike Kolinda Grabar-Kitarović imenovala ju je svojom povjerenicom za zviždače. Četiri mjeseca kasnije Balenović demonstrativno napušta svoj položaj tvrdeći da kroz čitavo vrijeme rada u predsjedničinu uredu nije ni u prolazu vidjela šeficu države. Nije shvatila kako joj je jedina zadaća da bude antikorupcijska dekoracija sadašnje predsjednice, na čijoj su inauguralnoj priredbi u svečanoj loži sjedili neki od najsuspektnijih likova neuspjele hrvatske ekonomske i političke tranzicije.