Jelena Budak je viša znanstvena suradnica na Ekonomskom institutu, Zagreb. Doktorirala je 2005. godine na temi "Korupcija: prisutnost, uzroci nastajanja i utjecaj na poduzetništvo u Hrvatskoj". Područje interesa joj je analiza institucija, kvaliteta javnog upravljanja i učinkovitost javnih politika.
Vaš rad "Korupcija u Hrvatskoj: percepcije rastu, problemi ostaju", koji ste objavili 2006. godine, završavate riječima: "U Hrvatskoj neupitno postoji građanska i politička svijest o problemu korupcije. Preostaje, međutim, ocijeniti koliko će ustrajnost u provedbi i politička volja za suzbijanje korupcije dati rezultate u narednom razdoblju." Četverogodišnje "naredno razdoblje" je iza nas, a kakva je ocjena?
Nova vlada definitivno ima opredjeljenje da se obračuna s korupcijom. Rezultati su za javnost spektakularni, poput akcija Maestro ili Indeks; no pitanje je postoji li suštinska promjena u prisustvu korupcije, ili samo na vidjelo izlaze slučajevi koji su postojali dugi niz godina
Došlo je do promjena. Spletom okolnosti ojačala je politička svijest, ponajviše zbog pritiska EU-a koji čvrsto drži stav da niti jedna zemlja ne može biti uspješna u procesu pridruživanja i ne može biti primljena u punopravno članstvo ukoliko ima problema s korupcijom i s neučinkovitom javnom upravom. Znamo da se EU dosta opekla sa Bugarskom i Rumunjskom, pa vjerojatno ne želi ponoviti slične greške i s Hrvatskom. Postojao je stoga jasan pritisak međunarodnih institucija da Hrvatska počne rješavati slučajeve korupcije i da konkretno počne provoditi akcijski plan za njezino suzbijanje, te da se ojača djelovanje USKOK-a i osnaže institucionalni kapaciteti za borbu protiv nje. Nova vlada definitivno ima opredjeljenje da se obračuna s korupcijom. Rezultati su za javnost spektakularni, poput akcija Maestro ili Indeks; no pitanje je postoji li suštinska promjena u prisustvu korupcije, ili samo na vidjelo izlaze slučajevi koji su postojali dugi niz godina.
Kao neuralgične točke ranijih su godina bile prepoznate sudstvo i zdravstvo. Činjenica je da tu nije puno napravljeno, pa čak niti uz dobar osobni image koji je ostvario sada već napola bivši ministar pravosuđa Ivan Šimonović.
Istraživanja Transparency Internationala iz 2003. i 2005. godine pokazala su da građani percipiraju pravosuđe i zdravstvo kao djelatnosti u kojima je korupcija najrasprostranjenija. U to doba, prema ocjeni građana, visokoškolske ustanove nisu bile toliko korumpirane; da je isto istraživanje bilo provedeno nakon afere Indeks, visoko školstvo bi vjerojatno izbilo na prvo mjesto.
U sudstvu ipak nisu promijenjene okolnosti koje pogoduju korupciji, poput dugotrajnosti sudskih procesa.
Prilike za korupciju stvaraju se kad sustav nije sređen, bez obzira radi li se o pravosuđu, zdravstvu ili javnim nabavama: poznato je da prilika stvara lopova. Apeliramo na povećanje transparentnosti, pa i na izazivanje straha, povećavanjem rizika od upuštanja u koruptivna djela. Ako je ministar Šimonović uveo bolji nadzor rada sudaca, a uveo ga je, to sigurno smanjuje mogućnost da neki sudac stavi predmet u zastaru ili da na drugi način manipulira. Ukoliko su na web stranicama bolnica transparentne liste čekanja, smanjuje se mogućnost uzimanja pacijenata preko reda. A ti mehanizmi djelomično su uvedeni, pogotovo u području javne nabave.
Kažete da je primjetna politička volja za obračun s političkom korupcijom. Što mislite o tumačenjima da se u pojedinim spektakularnim uhićenjima koja su se odvila zadnjih mjeseci ustvari radilo o međusobnom obračunu HDZ -ovih frakcija ili o svaljivanju krivice na one, poput Polančeca, koji nikad nisu bili doista moćni "igrači"? Neki drugi članovi vlade koji su morali znati za inkriminirane događaje, pa i premijerka, očito neće biti obuhvaćeni istragom.
Treba pričekati rezultate istraga, pa zatim donositi sudove. Postoji politička volja da se pokaže kako Hrvatska želi na kvalitetan način procesuirati korupciju. Kad bi se istjerivali svi slučajevi korupcije u bivšem sustavu i u zadnjih dvadesetak godina, jako bi se puno bivših i sadašnjih dužnosnika, ali i običnih građana, našlo u korupcijskom djelu. Korupcija, naime, nije samo primanje i davanje mita, nego ju čine i zapošljavanje po nemeriotrnim kriterijima, svi oblici nepotizma, korištenje javnih sredstava za privatne potrebe poput korištenja službenog automobila u privatne svrhe. Ne radi se tu toliko o procesuiranju ljudi ili isljeđivanju velikih pronevjera; nije toliko bitno da se osobe "stave u zatvor", mada ih je, ukoliko su prekršile zakon, potrebno sankcionirati. Važno je na neki način smanjiti štetu i, ako je ikako moguće, vratiti sredstva koja su korupcijskim djelima otuđena.
Postoje li relevantne ekonomske procjene o visini javnih sredstava koje u Hrvatskoj "pojede" korupcija? Barata se različitim brojkama, sve do 12,5 milijardi kuna godišnje.
budak-2-m.jpg
Korupciju nazivate endemskom pojavom u Hrvatskoj. Zašto je kod nas tako duboko ukorijenjena?
U zemljama raširene korupcije ona vrlo brzo postaje sustavna i endemska pojava, a Hrvatska tu nije ni po čemu specifična. Kod nas možda postoji određeno nasljeđe iz socijalističkog sustava, kada su se beneficije nadoknađivale dodjelom pozicija ili ovlasti, ili pak zapošljavanjem bliskih srodnika... U Hrvatskoj je bio prisutan i efekt "podmazivanja kotača": kada javna administracija nije učinkovita, ljudi silom prilika pribjegavaju podmićivanju službenika iz jednostavnog razloga što drugim putem ne mogu dobiti uslugu.
Znači da je korijen problema nastao u socijalizmu?
Korijen administrativne korupcije u Hrvatskoj nalazi se u shvaćanju da se stvari mogu riješiti na nekakav drugi, bliži, rodbinski način. S druge strane, pogotovo su poduzetnici ti koje se susreću sa velikim preprekama, i tada pribjegavaju drugim načinima rješavanja problema. Što se tiče korupcije na političkoj razini, Hrvatska tu nije nikakva iznimka. Istraživanja pokazuju da u zemljama Trećeg svijeta postoji sindrom uvozne korupcije. Nije nikakva novina da međunarodne korporacije i strani investitori pokušavaju dobiti posao isplaćivanjem provizije i osiguravanjem nekih drugih koristi nadležnim osobama tih zemalja. To je u svijetu bilo priznata praksa sve do 2000. godine, kada ju se ukinulo međunarodnim konvencijama.
Koje sve okolnosti pogoduju administrativnoj korupciji u Hrvatskoj?
Ne radi se tu toliko o procesuiranju ljudi ili isljeđivanju velikih pronevjera; nije toliko bitno da se osobe "stave u zatvor", mada ih je, ukoliko su prekršile zakon, potrebno sankcionirati. Važno je na neki način smanjiti štetu i, ako je ikako moguće, vratiti sredstva koja su korupcijskim djelima otuđena
U svakoj javnoj upravi, službenicima i dužnosnicima su dodijeljene ovlasti da diskrecijski donose odluke. Ukoliko imaju priliku da ih zlouporabe za svoju privatnu korist, određeni dio javnih službenika to će i učiniti. Oni su uvijek na neki način u prilici da zloupotrijebe svoje diskrecijske ovlasti. Ako sustav kontrole ne funkcionira, ako nije uvedeno nagrađivanje prema zaslugama i kažnjavanje zbog neispunjavanja odgovornosti, ako nisu jasni etički kodeksi ponašanja, ako interna sredina tolerira devijantno ponašanje javnih službenika, a javni natječaji nisu transparentni - tada postoje daleko veće prilike za korupciju. Takvu smo situaciju imali u našoj javnoj upravi, a i dalje je raširena. Vjerujem da ju se sada pokušava srediti.
Mehanizmi kontrole očito još ne funkcioniraju, pogotovo ne javne kontrole. Preko 50 posto zahtjeva koje građani i novinari upute tijelima javne vlasti na osnovu Zakona o pravu na pristup informacijama ne dobije primjereni odgovor.
Čini mi se da su se te stvari malo popravile, barem u nekim institucijama. Ne bih željela nikoga braniti, ali pretpostavljam da nemaju svi ni kapacitete za davanje odgovora na sva pitanja.
Ali država je zakonski obavezna da osigura kapacitete.
Trebala bi ih osigurati, ali pitanje je prioriteta koje ćete jačati... Pružanje informacija je svakako izuzetno važno, i u doba interneta svi bi se podaci mogli objaviti na web stranicama institucija. Tijela javne vlasti moraju imati ustrojenu PR-službu za pojedinačno odgovaranje novinarima i građanima. Vjerujem da veliki gradovi poput Zagreba, ili velike institucije, moraju moraju imati takvu službu, ali ona ponekad ne funkcionira.
Poznato je da neka tijela javne vlasti ne objavljuju svoje pravilnike i slične podzakonske akte, mada ih Ustav i zakoni na to obvezuju. Pa građani jednostavno ne mogu doznati svoja prava i obveze u odnosu na ta tijela.
Ista se stvar dešava i u privatnom sektoru. Ljudi se često nađu u situaciji da u bankama potpisuju ugovore u kojima se poziva na odredbe internog pravilnika do kojeg nije moguće doći.
To ne opravdava javni sektor.
Nimalo ga ne opravdava, ali u nas nije razvijena svijest da je transparentnost važna. Promjena svijesti nije zadatak države kao zakonodavca. Na njoj je da donese zakon, i dužna je kontrolirati njegovu provedbu. Na građanima i na medijima je da na toj provedbi insistiraju i da ukazuju na propuste, kao i na pozitivne primjere. Vjerujem da ima institucija koje u tom pogledu dobro rade. Promjena svijesti ipak je primarni zadatak političara, koji se po mom osobnom sudu time ne bave.
Koliko ulazak u EU može utjecati na smanjivanje administrativne i političke korupcije? Možemo li očekivati efekt čarobnog štapića, ili ćemo se i dalje, godinama morati baviti tom temom?
Nema čarobnog štapića. I u drugim zemljama EU-a korupcija je prisutna, mada možda u sofisticiranijim oblicima. Ne vjerujem da bi se neki carinik ili policajac u EU-u usudio
budak-3-m.jpg
Činjenica je da su najveće korupcijske afere koje u zadnje vrijeme izlaze na površinu gotovo redovito povezane sa ulaskom "evropskog" kapitala u Hrvatsku. Znači li to da ulazak kapitala potiče i rasplamsava korupciju, ili se on jednostavno mora prilagoditi mehanizmima koji postoje u našem društvu?
Nažalost, mislim da se više radi o mehanizmima koji postoje u društvu. Kada su velike investicije u igri, na različitim razinama djeluje mnoštvo različitih interesa. To su obično primamljive ponude kojima se jako teško oduprijeti, a svjetski biznis funkcionira na način da svi interesi moraju biti zadovoljeni - pa čak i osobni, pojedinačni interesi. U normalnim velikim poslovnim transakcijama uvijek postoji određeni trade-off između primatelja i davatelja investicije. Kada se taj benefit za Hrvatsku pretoči u privatne džepove - tada se radi o katastrofi. Do otkrivanja velikih korupcijskih afera velikih međunarodnih korporacija u cijelom je svijetu došlo na inicijativu SAD-a, koje su procesuirale takve tvrtke. Vjerojatno ih je zasmetalo to što je ukupan raspoloživi kolač u globalnoj krizi postajao sve manji, pa su "pronašli nešto" što su njihove, a posebno europske tvrtke radile po svijetu. U zemljama Zapadne Europe plaćanje provizije za dobivanje posla u trećim zemljama legalno se priznavalo kao porezna olakšica za tvrtku, sve do donošenja međunarodnih konvencija protiv korupcije OEDC-a (1999.) i UN-a (2003.).
Pripremate li kakvo novo istraživanje o korupciji u Hrvatskoj?
Kada su velike investicije u igri, na različitim razinama djeluje mnoštvo različitih interesa. To su obično primamljive ponude kojima se jako teško oduprijeti, a svjetski biznis funkcionira na način da svi interesi moraju biti zadovoljeni - pa čak i osobni, pojedinačni interesi
Što se više u Hrvatskoj priča o korupciji, istraživanja je bilo sve manje. Stoga me razveselilo kad je Ured UN-a za suzbijanje droge i kriminala odlučio provesti istraživanje u zemljama Zapadnog Balkana. Do ljeta ćemo završiti anketu o zadovoljstvu javnim uslugama i poštenju javnih službi u Hrvatskoj, koja će biti provedena na 3000 ispitanika - hrvatskih građana. Jedan dio te ankete odnosit će se i na koruptivnu praksu. Tim putem dobit ćemo korisne podatke za suzbijanje korupcije. Ne bih željela prejudicirati, ali sigurno će se pokazati da su percepcije korupcije u Hrvatskoj daleko veće od stvarnog iskustva građana u kontaktu sa javnim službama. Bit će tada lakše iščistiti kukolj iz žita, nego reći da je cijela struka korumpirana - što sigurno nije.
Kontaktira li vas vlast oko problematike suzbijanja korupcije? Koliko ste zadovoljni njezinim angažiranjem struke?
Jako dobro surađujem sa pojedinim stručnjacima iz Ministarstva pravosuđa ili USKOK-a. Držala sam predavanja na tečajevima koje je organizirao Ured za javnu nabavu. Imala sam priliku biti uvodničarka na sjednici Nacionalnog odbora za praćenje mjera za suzbijanje korupcije... Vlast nas kontaktira, i mi joj pružamo stručnu pomoć glede izvještavanja o našim istraživanjima, ali nismo izravno uključeni u formuliranje mjera antikorupcijske politike. To su radili drugi kolege, i vjerujem da su dobro odradili posao. Ako bude poziva, rado ćemo se odazvati. Javni smo institut i služimo javnosti.
